Quyền lực nhà nước nhìn từ mô hình công ty cổ phần

Posted on 15/11/2012

0


VTT-40-Du-Contrat-Social - Copy

TS. Võ Trí Hảo: “Nhà nước của dân do dân vì dân có bổn phận phục vụ tất cả các thành viên trong xã hội. Tương tự như vậy công ty cổ phần là của cổ đông, do cổ đông, vì cổ đông.

Điều lệ công ty là một bản khế ước thỏa thuận giữa các cổ đông để phục vụ quyền lợi cao nhất của các cổ đông. Tương tự như vậy, hiến pháp là một bản khế ước được thỏa thuận bởi nhân dân để phục vụ quyền lợi cao nhất của nhân dân.

Bài liên quan:
Sửa Hiến pháp để toàn dân quyết định
Dân đồng ý mới thông qua Hiến pháp sửa đổi

HIẾN PHÁP 1946 – THÀNH TỰU ĐỘC ĐÁO
Bản Hiến pháp sáu mươi năm trước và những món nợ lịch sử

“Tôi không thoái thác, từ chối bất cứ nhiệm vụ gì”

Chức quyền, chức trách và từ chức

—————————————————————————–
Quyền lực nhà nước nhìn từ mô hình công ty cổ phần
—————————————————————————–

Tuanvietnam – Công ty cổ phần và nhà nước là hai thực thể nhân tạo, do con người lập ra, quay lại phục vụ con người. Nếu nhà nước phong kiến, độc tài chỉ phục vụ lợi ích của một nhóm nhỏ, thì nhà nước của dân do dân vì dân có bổn phận phục vụ tất cả các thành viên trong xã hội. Tương tự như vậy công ty cổ phần là của cổ đông, do cổ đông, vì cổ đông.

Thế nhưng tại sao hiệu quả quản trị trong các công ty cổ phần (tư nhân) thường cao, còn quản lý nhà nước thường được các văn kiện Đảng nhắc nhở là „còn yếu kém”; tại sao hiện tượng bội tín trong các công ty cổ phần không nhiều, nhưng hiện tượng tham nhũng trong các cơ quan nhà nước lại tràn lan đến mức Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX xem là một trong ba nguy cơ của quốc gia; tại sao trong cùng nền văn hóa „duy tình” của người Việt nhưng việc tuyển dụng con cha cháu ông lại diễn ra phổ biến trong các cơ quan nhà nước, trong khi tại các công ty cổ phần tư nhân thì không?

Từ những vấn đề này tác giả muốn phân tích sự tương đồng và khác biệt giữa công ty cổ phần và nhà nước của dân do dân vì dân với hy vọng đưa những tinh túy của quản trị doanh nghiệp vào trong quản lý nhà nước.

Muốn bình an lập nhà nước, muốn giàu thì lập công ty

Thủa hồng hoang, khi loài người mới hình thành, thì những tập tính của động vật còn rất rõ nét, chưa có trật tự như xã hội ngày nay: khi đó con người có quyền giết người khác – tựa như việc hai con bò húc nhau không phải xin phép ai – ;nhưng mình có người quyền giết người khác thì người khác cũng có quyền giết mình. Loài người thông minh đã nhanh chóng nhận ra rằng việc để cho từng cá nhân tiếp tục nắm giữ quyền giết người này thì sẽ rất nguy hại cho sự tồn tại của loài người. Nên họ đã cùng nhau thỏa thuận trao những quyền nguy hiểm như vậy cho một chủ thể trung gian hành xử. Chủ thể trung gian này chính là tiền thân của nhà nước.

Bên cạnh nhóm quyền mang tính nguy hiểm, thì việc để các cá nhân tiếp tục nắm giữ một số quyền tự do kinh tế sẽ không mang lại hiệu quả, không đủ quy mô để thực hiện những việc lớn, thì các thành viên cộng đồng cũng thỏa thuận trao cho chủ thể trung gian. Như vậy không phải là nhà nước trao quyền cho các thành viên xã hội, mà là ngược lại – các thành viên xã hội trao quyền cho nhà nước.

Hoàn toàn tương tự, công ty cổ phần được thành lập bởi chính các cổ đông, khi họ thấy rằng từng thành viên tiếp tục làm ăn riêng lẻ không mang lại hiệu quả. Các cổ đông đã trao quyền định đoạt tài sản cá nhân của mình sang bàn tay của chủ thể trung gian bằng hình thức góp vốn. Nhân dân đóng góp chủ yếu cho nhà nước bằng tiền thuế và sức lao động dưới hình thức lao động công ích và nghĩa vụ quân sự; thì các cổ đông chủ yếu đóng góp cho công ty bằng tiền, một số ít các CEO cũng làm việc cho công ty với đồng lương tượng trưng.

Thay vì đầu tư hết tiền bạc vào công ty, các cổ đông khôn ngoan bao giờ cũng giữ lại cho mình một góc tài sản để chi dùng cá nhân. Tương tự như vậy các thành viên xã hội cũng không dại gì tự nguyện trao hết tất cả các quyền của mình cho nhà nước: phần quyền còn giữ lại này chính là các quyền tự do cơ bản của công dân thường được ghi nhận trong các tuyên ngôn nhân quyền, trong các bản hiến pháp.

Qua việc phân tích nguồn gốc quyền lực của công ty cổ phần và của nhà nước, chúng ta có thể thống nhất với nhau một số điểm:

*Nhà nước và công ty là chủ thể nhân tạo, nên nó không có quyền tự thân. Tất cả quyền mà nhà nước hay các công ty có được là do các thành viên trao cho.

*Nhà nước chỉ được điều chỉnh, can thiệp vào những quyền tự do của công dân khi xã hội trước đó đã đồng ý về điều này.

* Khi công ty làm ăn thua lỗ, khi nhà nước không còn đáp ứng được mục đích đặt ra thì các thành viên có thể từ chối tiếp tục đóng góp hoặc trong trường hợp trầm trọng thì có thể tiến hành giải thể.

* Tài sản chi dùng cá nhân là độc lập với tài sản công ty, thì nhân quyền là góc quyền tự do của từng cá nhân, nhà nước không được phép xâm phạm.

Nếu hiến pháp pháp quy định về việc thành lập, hoạt động của các cơ quan nhà nước chủ chốt như quốc hội, thủ tướng, tòa án, kiểm toán thì điều lệ công ty sẽ quy định về hội đồng quản trị, ban giám đốc, ban kiểm soát, kế toán … những thiết chế chủ chốt của công ty.

Nếu hiến pháp quy định mối quan hệ giữa nhà nước và công dân thì điều lệ công ty điều chỉnh mối quan hệ giữa cổ đông và công ty. Nếu các công dân thực hiện quyền lực trực tiếp thông qua trưng cầu dân ý, thì các cổ đông thực hiện quyền lực trực tiếp thông qua đại hội cổ đông; nếu các công dân thực hiện quyền lực gián tiếp thông qua quốc hội, chính phủ, tòa án thì các cổ đông của mình cũng có ảnh hưởng gián tiếp đến đường lối, các quyết định của công ty thông qua lá phiếu bầu hội đồng quản trị.

Nhưng trên tất thảy, điểm tương đồng lớn nhất giữa hiến pháp và điều lệ công ty là ở chỗ, cả hai đều là những khế ước được xây dựng trên cơ sở thỏa thuận giữa các thành viên. Điều lệ công ty là một bản khế ước thỏa thuận giữa các cổ đông để phục vụ quyền lợi cao nhất của các cổ đông. Tương tự như vậy, hiến pháp là một bản khế ước được thỏa thuận bởi nhân dân để phục vụ quyền lợi cao nhất của nhân dân.

Chính vì vậy khế ước đặc biệt này được Rousseau gọi là khế ước xã hội. Hiện thân của khế ước xã hội này chính là hiến pháp. Khế ước xã hội hiện thân một cách minh thị* ở các bản hiến pháp thành văn hoặc hiện thân một cách mặc thị ở các quốc gia có „hiến pháp bất thành văn”.

Lời nói đầu Hiến pháp bang Massachusetts năm 1780 đã trực tiếp đồng nhất hiến pháp và khế ước xã hội như sau:

„Cơ quan chính trị được thành lập bởi liên minh tự nguyện giữa các cá nhân; nó là một khế ước xã hội, qua khế ước này toàn thể nhân dân ký kết thỏa ước với từng công dân, và mỗi công dân ký kết với toàn thể nhân dân rằng mọi người sẽ bị điều hành bởi những luật nhất định vì mục tiêu tốt lành chung.”

Một ví dụ kinh điển nữa cho hình thức thể hiện minh thị của khế ước xã hội là Mayflower Compact**

Vào năm 1620 thì một nhóm bất đồng về tôn giáo (Pilgrim) đã rời bỏ nước Anh trên con thuyền mang tên là Mayflower để đi tìm vùng đất tự do cho mình. Khi con thuyền còn lênh đênh trên đại dương thì các thành viên có mặt trên con tàu đã bàn định về “nhà nước” tương lai của mình. Vào ngày 11 tháng 11 năm 1620, họ đã cùng nhau ký một thỏa thuận (Compact tiếng Anh cổ có nghĩa là hợp đồng) về sau được giới học thuật gọi là Mayflower Compact để thiết lập nên “nhà nước” tương lai của mình. Khi con tàu cập bến vào vùng đất trống mà ngày nay là Plymouth – USA, thì Mayflower Compact đã đóng vai trò là hiến pháp cho chính quyền Plymouth trong những ngày đầu tiên.

Tuy không trực tiếp, rõ rệt nhưng chúng ta có thể dễ dàng tìm thấy hình bóng*** về khế ước xã hội ngay trong bản hiến pháp đầu tiên của lịch sử Việt Nam – Hiến pháp 1946.

Lời nói đầu của Hiến pháp 1946 ghi:

“Được quốc dân giao cho trách nhiệm thảo bản Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà,…”

Sau đó Điều 70 khoản c quy định về thủ tục sửa đổi hiến pháp như sau:

„Những điều thay đổi khi đã được Nghị viện ưng chuẩn thì phải đưa ra toàn dân phúc quyết.”

Hành động phúc quyết ở đây có thể ví với hành động phê chuẩn hợp đồng.

Điểm dị biệt tha hóa

Điểm khác biệt đầu tiên dễ nhận biết giữa công ty cổ phần và nhà nước nằm ở quyền biểu quyết. Nếu như tất cả các công dân trong nhà nước hiện đại đều có biểu quyết ngang nhau trong vấn đề bầu cử, cũng như khi trưng cầu dân ý, thì quyền biểu quyết của các cổ đông lại phụ thuộc vào số vốn (cổ phần) mà họ nắm giữ trong công ty.

Hay nói cách khác, về mặt hình thức quyền biểu quyết của công dân bình đẳng hơn, dân chủ hơn so với quyền biểu quyết trong công ty. Đây là điểm dị biệt tốt. Và nếu chỉ dừng lại ở điểm dị biệt này thì đáng lẽ tham nhũng trong nhà nước phải thấp hơn trong công ty cổ phần tư nhân. Vậy điều gì làm cho quyền lực trong nhà nước dễ bị tha hóa hơn so với quyền lực trong công ty cổ phần?

Sự tha hóa có mầm mống từ điểm dị biệt thứ hai: sự khác biệt về quy mô và tính chất phức tạp. Thường một công ty chỉ tập trung từ ba đến bảy lĩnh vực kinh doanh trọng điểm, thì nhà nước phải quản lý gần như hầu hết các lĩnh vực của đời sống. Ít có công ty có quy mô vượt quá một triệu nhân viên, thì hầu hết các quốc gia đều có quy mô trên mười triệu công dân. Sự khác biệt về quy mô kéo theo sự khác biệt về tính minh bạch trong hình thành cũng như vận hành quyền lực trong nhà nước và trong công ty. Tính minh bạch thấp trong việc hình thành, vận hành quyền lực nhà nước chính là điểm dị biệt làm cho quyền lực nhà nước dễ bị tha hóa. Tôi gọi sự điểm dị biệt này là điểm dị biệt tha hóa.

————————————————————————-
Thiếu minh bạch, nguy cơ tha hóa quyền lực nhà nước
————————————————————————-
http://tuanvietnam.vietnamnet.vn/2011-10-07-thieu-minh-bach-nguy-co-tha-hoa-quyen-luc-nha-nuoc

Một công ty cổ phần chỉ thực sự duy trì được bản chất là công ty của cổ đông, do cổ đông, vì cổ đông, khi bảo vệ được yếu tố minh bạch trong quyền lực điều hành. Đây cũng là quy luật tất yếu để chúng ta đánh giá liệu một Nhà nước có thực sự là của dân, do dân, và vì dân.

Minh bạch trong thiết lập quyền lực nhà nước

Tính minh bạch thấp của quyền lực nhà nước bắt đầu từ sự rối rắm trong cách giải thích về bản chất nhà nước, nguồn gốc nhà nước. Trước khi quan điểm quan điểm „nhà nước của dân, do dân, vì dân” được các quốc gia văn minh chấp nhận rộng rãi từ thế kỷ 18, thì nguồn gốc nhà nước là một vấn đề thần bí rối rắm. Các vị vua phong kiến đã hậu thuẫn cho các học thuyết thần quyền về nguồn gốc nhà nước để lý giải cho sự cai trị độc đoán của mình và trạng thái vô quyền của nhân dân.

Các học thuyết này đều có điểm chung: nhà vua nhận quyền lực từ một đấng siêu nhiên (là ngọc hoàng ở phương Đông, là thượng đế ở phương tây) để thiết lập nên nhà nước và thay mặt đấng siêu nhiên trị vị nhà nước đó; nếu nhân dân chịu cảnh lầm than bởi bàn tay tàn bạo của một vị vua nào đó, thì họ không nên lật đổ nhà vua, mà nên tự sám hội, xem xét xem dân tộc đó đã phạm lỗi gì để thượng đế nổi giận cử một ông vua như vậy xuống trần gian trừng phạt dân tộc đó.

Vào cuối thế kỷ 17, với sự tiến bộ vượt bậc của khoa học kỹ thuật thì các học thuyết thần quyền không còn chỗ đứng, nhưng nhân loại lại phải tiếp tục đối mặt với hai nhóm học thuyết mới: học thuyết bạo lực và học thuyết ngụy dân chủ trước khi số đông nhân loại tiếp cận được với học thuyết khế ước xã hội.

Các học thuyết bạo lực có điểm chung là quyền lực nhà nước được thiết lập không phải trên sự đồng thuận của xã hội mà là trên cơ sở sự áp dụng bạo lực của một nhóm người này đối với một nhóm người khác. Theo quan điểm này thì quyền lực nhà nước có điểm chung với quyền lực của các tổ chức mafia: ai có sức mạnh người đó có quyền lực, muốn giành quyền lực phải đổ máu, luật lệ dùng để trừng trị chuyên chế kẻ đối lập nên luật lệ không nhất thiết phải nhân văn dân chủ với kẻ đối lập.

Để thiết lập nên nhà nước thì có hai dạng bạo lực: bạo lực ngoại sinh và bạo lực nội sinh. Nhà nước hình thành theo con đường bạo lực ngoại sinh khi một nhóm ngoại tộc xâm lược một bộ tộc khác và để cai quản trật tự xã hội; tựa hồ như việc một băng từ thành phố cảng phía bắc mang quân vào phía nam dùng bạo lực để bắt toàn giới mafia, cờ bạc phải thần phục mình và tuân theo các luật lệ do mình đặt ra.

Nhà nước hình thành theo con đường bạo lực nội sinh khi hai nhóm lợi trong cùng một xã hội đấu tranh tìm cách áp dụng chuyên chế lên nhóm kia, kết quả là nhóm chiến thắng sẽ đứng ra thành lập ra nhà nước để quản lý trật tự xã hội sau chiến thắng; tựa hồ như việc trong một thành phố, không có sự thâm nhập của kẻ lạ, mà hai băng mafia có lợi ích cơ bản đối kháng với nhau, sau đó một băng chiến thắng, thâu giang hồ về một mối và đặt ra luật lệ cho thế giới ngầm.

Học thuyết bạo lực thường được những kẻ bất mãn với chính phủ hiện hành sử dụng để kêu gọi mọi người đứng lên dùng bạo lực lật đổ trật tự xã hội hiện hành. Nhưng sau khi chiến thắng thì chính kẻ chiến thắng cũng không ưa chuộng học thuyết này, vì nếu họ cổ vũ cho học thuyết này chính là cổ vũ cho sự phản kháng bằng bạo lực của các thế lực thù địch.

Chính vì lẽ trên, nên lực lượng chiến thắng sau khi chiến thắng trong cuộc giành giật quyền lực bằng bạo lực thường có khuynh hướng an ủi xã hội bằng các học thuyết ngụy dân chủ, điển hình là học thuyết giám hộ. Học thuyết giám hộ thừa nhận về nguyên tắc thì quyền lực nhà nước là thuộc về toàn dân giống như học thuyết khế ước xã hội, nhưng vì trình độ dân trí thấp, không đủ khả năng nắm bắt các vấn đề phức tạp trọng đại của quốc gia, nên họ cần đi theo sự dẫn dắt của tầng lớp ưu tú trung xã hội (elite), giống như đứa trẻ vị thành niên cần phải có người giám hộ trong các giao dịch dân sự có giá trị lớn vậy.

Học thuyết này có ưu điểm là vừa xoa dịu được sự phản kháng của tầng lớp thiểu số, bởi họ thừa nhận nhà nước là của toàn dân, vừa bảo đảm được đặc quyền chính trị của kẻ chiến thắng bởi họ được ghi nhận là người giám hộ. Thế nhưng, muốn duy trì lâu dài được sự tồn tại của học thuyết này thì phải duy trì dân trí luôn ở mức thấp, hay nói cách khác phải thực hiện chính sách ngu dân.

Không như học thuyết khế ước xã hội thừa nhận trọn vẹn nhà nước của dân, do dân, vì dân, thì các học thuyết nêu trên phủ một màn sương mù lên quyền lực nhà nước làm cho quyền lực nhà nước như một con rồng thần bí, nhân dân chỉ thấy cái đầu rồng, còn thân và đuôi của nó thì ẩn trong mây. Các học thuyết này làm giảm tính minh bạch của quyền lực nhà nước, tạo điều kiện hoặc hợp thức hóa cho sự lạm quyền.

Minh bạch trong trao quyền: Lợi ích khi gửi gắm niềm tin cho người đại diện

Sợi dây lợi ích giữa cổ đông và thành viên hội đồng quản trị rất rõ ràng. Việc lựa chọn nhầm người cầm quyền ở công ty ngay lập tức gây ra sự sụt giảm cổ tức của cổ đông, và ngược lại những người cầm quyền này sẽ nhanh chóng phải ra đi, không cứ họ phải có một vi phạm nhỏ nào, mà chỉ đơn giản là khi không đáp ứng được lợi ích kỳ vọng của các cổ đông. Hay nói cách khác sợi dây lợi ích trong công ty là rất minh bạch cả hai chiều.

Ngược lại sợi dây lợi ích giữa cử tri và những người cầm quyền trong nhà nước không phải lúc nào cũng rõ ràng, đặc biệt là lợi ích tái cử của những người cầm quyền trong một vài trường hợp khá độc lập với lợi ích của cử tri. Điều này sẽ xảy ra khi quốc dân chưa đi bỏ phiếu, nhưng những người bình dân trong thiên hạ đã thuộc tên những vị chăn dân tương lai. Khi điều này xảy ra thì những người cầm quyền sẽ ít quan tâm lợi ích của cử tri, vì lợi ích của cử tri không đóng vai trò sống còn đối với sự nghiệp chính trị của họ; thay vào đó họ sẽ quan tâm đến các yếu tố tuy không minh bạch nhưng lại đóng vai trò quyết định để làm sao chưa bầu cử thì thiên hạ sẽ tin rằng họ sẽ trúng cử.

Minh bạch trong đánh giá hiệu quả hoạt động: Thị trường chứng khoán

Đối với công ty cổ phần có một công cụ đánh giá vô cùng nhanh nhạy đối với hiệu quả hoạt động của công ty đó là thị trường chứng khoán. Chỉ cần một quyết định bổ nhiệm CEO hay sự ra đi của một nhân sự cao cấp của công ty có thể làm cho giá cổ phiếu của công ty thay đổi ngay tức thì. Chiến lược kinh doanh, sản phẩm mới và kể cả những vụ bê bối đều được phản ánh thông qua sự trồi sụt giá cổ phiếu của công ty.

Đáng tiếc là đối với nhà nước không thể nào có một công cụ như vậy. Các tổ chức như Standard & Poor, Moody có thể xếp hạng tín dụng của các quốc gia; Humanright Watch có thể đưa ra các chỉ số về quyền cơ bản của công dân… Nhưng không có một chỉ số nào đánh giá một quốc gia toàn diện khách quan nhanh nhạy như chỉ số chứng khoán đối với công ty. Vì thiếu một công cụ đánh giá hiệu quả hoạt động kiểu như thị trường chứng khoán, nên các chính trị gia dễ dàng huyễn hoặc dân chúng về những thành công của mình, hoặc thoái thác trách nhiệm để có thể tái cử một cách dễ dàng.

Tham khảo thêm:

Học ở Hiến pháp năm 1946

Tiến sĩ Nguyễn Sĩ Dũng

Theo Tạp chí Tia Sáng

Để nghiên cứu, sửa đổi Hiến pháp năm 1992, về kỹ thuật lập hiến, về tư tưởng Nhà nước pháp quyền, có lẽ, chúng ta không cần phải học hỏi ở đâu xa, mà học ngay ở Hiến pháp năm 1946.

Hiến pháp 1946 là một bản hiến văn hết sức ngắn gọn, súc tích. Toàn bộ bản hiến văn chỉ gồm 70 điều. Sự ngắn gọn này đạt được là nhờ vào việc Hiến pháp chỉ tập trung quy định những vấn đề thuộc phạm vi điều chỉnh của luật hiến pháp, mà cụ thể là các quyền tự do, dân chủ; các nguyên tắc và cách thức tổ chức các cơ quan quyền lực Nhà nước. Đây thực sự là một bản kế ước xã hội về việc phân chia quyền: quyền của các công dân và quyền của Nhà nước; quyền giữa các cơ quan Nhà nước với nhau.

Nếu Nhà nước pháp quyền là Nhà nước được tổ chức trên những nguyên tắc và thủ tục sao cho lạm quyền không thể xảy ra và quyền tự do, dân chủ của nhân dân được bảo vệ, thì Hiến pháp 1946 đã phản ánh đúng tinh thần đó.

Trước hết, để lạm quyền không thể xảy ra thì Hiến pháp đã được đặt cao hơn Nhà nước. Về mặt thủ tục, điều này có thể đạt được bằng hai cách: 1. Hiến pháp phải do Quốc hội lập hiến thông qua; 2. hoặc Hiến pháp phải do toàn dân thông qua. Hiến pháp 1946 đã thực sự do một Quốc hội lập hiến thông qua. Theo quy định của Hiến pháp 1946, nước ta không có Quốc hội mà chỉ có Nghị viện nhân dân với nhiệm kỳ 3 năm. Như vậy, đáng ra nếu không có chiến tranh, sau khi thông qua Hiến pháp, Quốc hội sẽ tự giải tán để tổ chức bầu Nghị viện nhân dân. Nghị viện nhân dân không thể tự mình sửa đổi hiến pháp. Mọi sự sửa đổi, bổ sung đều phải đưa ra toàn dân phúc quyết (Điều 70).

Hai là, các quyền của người dân được Hiến pháp ghi nhận và bảo đảm. Ví dụ, Điều 10 quy định: “Công dân Việt Nam có quyền: – Tự do ngôn luận; – Tự do xuất bản; – Tự do tổ chức và hội họp; – Tự do tín ngưỡng; -Tự do cư trú, đi lại trong nước và ra nước ngoài”; Điều 12 quy định: “Quyền tư hữu tài sản của công dân Việt Nam được bảo đảm”. Như chúng ta thấy, Hiến pháp không đặt vấn đề Nhà nước bảo đảm các quyền đó, mà ghi nhận các quyền đó như những quyền đương nhiên (do tạo hóa ban cho).

Ba là, việc phân cấp, phân quyền được thực hiện khá mạch lạc, và nhiều cơ chế kiểm tra và giám sát lẫn nhau đã được thiết kế. Ví dụ, quyền “kiểm soát và phê bình Chính phủ” của Ban thường vụ Nghị viện (Điều 36); quyền của “nghị viên không bị truy tố vì lời nói hay biểu quyết trong Nghị viện” (Điều 40); Thủ tướng có quyền nêu vấn đề tín nhiệm để Nghị viện biểu quyết (Điều 54)…

Việc phân cấp, phân quyền giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương cũng rất rõ. Ví dụ, Nghị viện nhân dân chỉ quyết định những vấn đề “chung cho toàn quốc” (Điều 23). Hội đồng nhân dân được quyền quyết định “những vấn đề thuộc địa phương mình” (Điều 59).

Cuối cùng, vai trò độc lập xét xử của tòa án được bảo đảm. Điều này đạt được nhờ hai cách: Một là, các tòa được thiết kế không theo cấp hành chính mà theo cấp xét xử (Điều 63); Hai là, xác lập quy phạm ở tầm hiến định là khi xét xử, thẩm phán “chỉ tuân theo pháp luật, các cơ quan khác không được can thiệp” (Điều 69).

03/01/2013

Khế ước xã hội

Nguyễn Sĩ Dũng

Về mặt kỹ thuật, nói Hiến pháp là một khế ước xã hội, thì không có nghĩa là cả xã hội phải tham gia soạn thảo văn bản này. Việc soạn thảo Hiến pháp vẫn phải do giới tinh hoa của dân tộc đảm nhận.

Hiến pháp trước hết cần được nhìn nhận như một bản khế ước xã hội. Dưới đây là những lý do cơ bản vì sao.

Trước hết, nếu tất cả chúng ta đều sinh ra tự do, nhưng đều phải phối hợp hành động để tồn tại, thì những nguyên tắc, những khuôn khổ hành xử chung là bắt buộc phải có. Vấn đề là chúng ta bắt buộc phải có những nguyên tắc, những khuôn khổ chung này bằng cách nào. Cách thứ nhất là chúng ta tự thỏa thuận về chúng. Cách thứ hai là chúng ta bị áp đặt về chúng. Theo cách thứ nhất, chúng ta vẫn tiếp tục là những con người tự do. Theo cách thứ hai chúng ta không còn là những con người tự do nữa. Hiến pháp là đạo luật cơ bản với những nguyên tắc, những khuôn khổ hành xử chung nhất (kể cả những nguyên tắc, khuôn khổ hạn chế quyền tự do của cá nhân). Vì vậy, chúng ta chỉ có thể vẫn là những con người tự do nếu chúng ta được tự thỏa thuận về Hiến pháp.

Thứ hai, một bản Hiến pháp chỉ thực sự hiệu năng khi nó trở thành một thứ “kinh thánh” thiêng liêng, bất khả xâm phạm. Muốn được như vậy thì nó không thể bị áp đặt. Bạn yêu tha thiết đứa con của mình nhiều khi không hẳn chỉ vì nó xinh đẹp, mà chủ yếu là vì nó do bạn sinh ra. Thế thì Hiến pháp cũng vậy. Bản Hiến văn phải là đứa con tinh thần của chúng ta, là sự kết tinh của trí tuệ, đạo đức và văn hóa tâm linh của tất cả những công dân sống trên đất nước Việt Nam. Chúng ta sản sinh ra Hiến pháp, thỏa thuận với nhau về các quy định của Hiến pháp, về các quyền và nghĩa vụ của mình, thì chúng ta tuân thủ và đấu tranh đến cùng để bảo vệ Hiến pháp.

Ba là, chúng ta là gần 90 triệu người, 54 dân tộc, nhiều tôn giáo và thành phần xã hội khác nhau. Chúng ta rất chung, mà cũng rất riêng. Lợi ích của chúng ta cũng có nhiều điểm rất chung và có những điểm rất riêng. Chỉ một bản khế ước xã hội với sự tham gia xây dựng và thỏa thuận của tất cả mọi người và giữa tất cả mọi người, cái chung và cái riêng của tất cả chúng ta mới được cân nhắc đủ thận trọng, đủ cân bằng. Chỉ có như vậy, chúng ta mới củng cố được khối đại đoàn kết của mình và có được sự phát triển bền vững, hài hòa. Không có Hiến pháp tốt một cách chung chung, chỉ có Hiến pháp tốt theo nghĩa được tuyệt đại đa số người Việt chúng ta chấp nhận.

Bốn là, với tư cách là một bản khế ước xã hội, Hiến pháp mới có thể tạo cho tất cả người Việt chúng ta một vị thế bình đẳng- bình đẳng với nhau và bình đẳng với Nhà nước. Tất cả chúng ta đều có những quyền và nghĩa vụ như nhau. Nhà nước được chúng ta phân chia quyền lực chỉ ở mức độ và trong phạm vi cần thiết để phụng sự cho công chúng. Nhà nước được chúng ta phân chia cho quyền lực và phải chịu trách nhiệm trước chúng ta, chứ không phải Nhà nước ban phát quyền cho chúng ta và chúng ta phải phục vụ Nhà nước. Đây cũng là lý do tại sao Hiến pháp thường quy định cụ thể hơn chế tài đối với các cơ quan Nhà nước hơn là các công dân.

Về mặt kỹ thuật, nói Hiến pháp là một khế ước xã hội, thì không có nghĩa là cả xã hội phải tham gia soạn thảo văn bản này. Việc soạn thảo Hiến pháp vẫn phải do giới tinh hoa của dân tộc đảm nhận. Vấn đề là những người này phải thể hiện bản hiến văn như một khế ước xã hội, và người dân phải được tham gia thảo luận, đóng góp ý kiến và phê chuẩn bản hiến văn đó.

NeverGiveUp

Những khuyết điểm nghiêm trọng của Hiến pháp 1946
—————————————————-

13 Tháng 7, 2012

Mai Thái Lĩnh

Trong những năm gần đây, một số nhà nghiên cứu đã đề nghị “trở lại với Hiến pháp 1946”. Đề nghị này đã thật sự trở thành một trào lưu từ giữa năm 2010, với những bài phát biểu đề cập đến vấn đề sửa đổi hiến pháp của ông Nguyễn Văn An – cựu ủy viên Bộ Chính trị, cựu Chủ tịch Quốc hội. Do làn sóng tuyên truyền cổ động đó, rất nhiều người đã đặt niềm tin vào bản hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa (VNDCCH), coi đó là một văn bản lập hiến có tính mẫu mực, thậm chí có người còn tin rằng “chỉ cần trở lại với Hiến pháp 1946 nước ta tất yếu sẽ có dân chủ, tự do”.

Vấn đề đặt ra là: Hiến pháp 1946 có phải là một văn bản lập hiến thật sự dân chủ như một số người hết lời ca ngợi hay không? Tại sao một bản hiến pháp được soạn thảo một cách khá vội vã trong tình huống “chính quyền cách mạng” đang phải đương đầu với những khó khăn trong và ngoài nước và đang chuẩn bị bước vào một cuộc kháng chiến lâu dài, lại có thể được coi là “một thành tựu độc đáo về tư tưởng”, “một bản hiến văn dân chủ vào loại bậc nhất Đông Nam Châu Á lúc bấy giờ”? Làm thế nào mà một bản hiến pháp được soạn trong bối cảnh một tổ chức chính trị (Việt Minh) gần như khống chế toàn bộ chính trường lại có thể bảo đảm tính dân chủ đến mức “vẫn còn nguyên giá trị, bởi mỗi câu chữ trong đó đều vang vọng tiếng dân”?

Nếu so sánh với các bản hiến pháp được soạn thảo sau này dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, Hiến pháp 1946 có những ưu điểm rõ rệt. Đó là một văn bản lập hiến tương đối gần gũi với các bản hiến pháp dân chủ hiện đại, không áp đặt nguyên tắc “tập trung dân chủ” của Lenin vào hoạt động của Nhà nước (điều 4 của Hiến pháp 1959) hay xác lập vai trò độc quyền lãnh đạo của Đảng Cộng sản (điều 4 của các Hiến pháp 1980, 1992). Hiến pháp này cũng nêu rõ các quyền tự do căn bản mà mỗi công dân đều được hưởng, áp dụng phương thức trưng cầu dân ý (được gọi là “quyền phúc quyết”), công nhận quyền tư hữu tài sản, cho phép mở trường tư, không áp đặt mô hình “chủ nghĩa xã hội kiểu Marx-Lenin”, v.v… Vì đã có nhiều tác giả phân tích khá đầy đủ, trong bài viết này tôi sẽ không đề cập đến những ưu điểm nói trên mà chỉ tập trung nhấn mạnh đến một số khuyết điểm nghiêm trọng nhất, căn bản nhất của Hiến pháp 1946 – liên quan đến việc phân phối quyền lực giữa hai nhánh hành pháp và lập pháp, khiến cho nó trở thành một văn bản lập hiến không đáng mong ước, không thể đem áp dụng nguyên si trong tình hình mới. Rất mong các bậc thức giả sẽ có thêm nhiều bài viết và công trình nghiên cứu để đào sâu, làm rõ thêm những ưu, khuyết điểm của văn bản lập hiến này.

Để có thể hiểu rõ sự phân phối quyền lực dựa theo Hiến pháp 1946, những phân tích sau đây sẽ bàn về ba thiết chế căn bản làm nên hệ thống chính trị của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa (VNDCCH): Chủ tịch nước, Thủ tướng và Nghị viện.

1) Một Chủ tịch nước có quyền lực quá lớn

Một nguyên tắc hết sức quan trọng của chế độ dân chủ hiện đại là quyền hạn và trách nhiệm phải đi đôi với nhau một cách tương xứng. Xét một cách tổng quát, Hiến pháp 1946 đã dành cho Chủ tịch nước một quyền lực rất lớn nhưng lại không quy trách nhiệm chính trị một cách tương xứng.

Theo các điều khoản ghi trong Hiến pháp, Chủ tịch nước VNDCCH là người chủ tọa Hội đồng Chính phủ (điều 49, mục d), được quyền chọn Thủ tướng để Nghị viện biểu quyết (điều 47). Các quyền hạn cụ thể khác được ghi trong điều 49 (thay mặt cho quốc gia, tổng chỉ huy quân đội, ký sắc lệnh bổ nhiệm Thủ tướng và các thành viên Nội các, ban bố các đạo luật đã được Nghị viện thông qua, đặc xá, ký hiệp ước và bổ nhiệm các quan chức ngoại giao, cùng với Ban Thường vụ Nghị viện quyết định đình chiến hay tuyên chiến khi Nghị viện không họp được,…) cho thấy Chủ tịch nước vừa là nguyên thủ quốc gia (head of state), vừa là người đứng đầu Chính phủ (head of government). Điều nghịch lý là Chủ tịch nước lại không chịu bất kỳ trách nhiệm chính trị nào: “Chủ tịch nước ViệtNam không phải chịu một trách nhiệm nào, trừ khi phạm tội phản quốc.” (điều 50)

Trong một bài viết đăng trên tạp chí Tia Sáng (đăng lại trên báo Tuổi trẻ vào năm 2007) Tiến sĩ Luật học Phạm Duy Nghĩa nhận xét về bản Hiến pháp 1946 như sau: “Người ta thấy vai trò và quyền lực của Chủ tịch nước rất lớn. Chủ tịch nước theo Hiến pháp năm 1946 không chịu trách nhiệm trước Quốc hội, không thể bị khởi tố trừ tội phản quốc, có thể từ chối công bố các đạo luật do Quốc hội ban hành và yêu cầu Quốc hội thảo luận lại. Vị trí này làm cho người ta liên tưởng đến quyền lực của tổng thống theo Hiến pháp nước Mỹ hơn là chế độ đại nghị của người Pháp. Điều này đã giảm đi rất đáng kể trong các bản hiến văn theo mô hình Xô Viết sau này, Chủ tịch nước chỉ có chức năng nghi lễ mà ít mang tính quyền lực.” [i]

Nhận xét này có bảo đảm được tính khách quan, khoa học hay chỉ là một nhận xét nặng về cảm tính và nhiễm màu sắc tuyên truyền? Chúng ta thử làm một phép so sánh:

* So sánh Chủ tịch nước VNDCCH với Tổng thống Hoa Kỳ

Trước hết, có sự khác biệt rất lớn giữa Chủ tịch nước VNDCCH theo Hiến pháp 1946 với Tổng thống Hoa Kỳ:

– Tổng thống Hoa Kỳ không chịu trách nhiệm trước Quốc hội vì không do Quốc hội bầu, trong khi Chủ tịch nước VNDCH do Nghị viện bầu lại không chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Đó là một điều bất hợp lý, không thể được coi là ưu điểm.

– Tổng thống Hoa Kỳ tuy không chịu trách nhiệm trước Quốc hội nhưng lại chịu trách nhiệm trước toàn dân. Người dân Mỹ bầu Tổng thống thông qua một cuộc bầu cử toàn quốc mặc dù bằng phương pháp gián tiếp (cử tri đoàn, electoral college) và sau mỗi nhiệm kỳ 4 năm, họ có quyền dùng lá phiếu của mình để thay đổi Tổng thống. Ngược lại, theo Hiến pháp 1946, Nghị viện chỉ có thể thay đổi Thủ tướng chứ không thể thay đổi Chủ tịch nước, còn người dân cũng không thể dùng lá phiếu của mình để thay đổi Chủ tịch nước vì chức vụ này không phải do dân bầu bằng một cuộc tuyển cử toàn quốc. Về mặt lý thuyết, Chủ tịch nước được chọn từ thành viên của Nghị viện, là đại biểu của một số người dân thuộc một đơn vị bầu cử và chỉ có số cử tri này mới có thể ảnh hưởng đến kết quả bầu chọn. Như vậy, trong trường hợp một đảng hay một tổ chức chính trị có khả năng chi phối Nghị viện trong một thời gian dài, nghĩa là nắm được đa số hay tuyệt đại đa số trong Nghị viện, Chủ tịch nước có thể được bầu lại với thời gian vô hạn, được trực tiếp nắm quyền hành pháp mà không chịu bất kỳ một trách nhiệm chính trị nào cả.

– Mặc dù không thể thay thế Tổng thống này bằng một Tổng thống khác, Quốc hội Hoa Kỳ (Congress) vẫn có thể cách chức Tổng thống dựa theo thủ tục “luận tội” (impeachment).[ii] Theo quy định của điều 2 Hiến pháp Hoa Kỳ, Tổng thống có thể bị cách chức vì phạm tội phản bội, nhận hối lộ hoặc các tội nặng và tội nhẹ nghiêm trọng khác (treason, bribery and other high crimes and misdemeanors). Quyền luận tội (impeachment) thuộc về Hạ viện (House of Representatives), quyền kết tội (conviction) thuộc về Thượng viện (Senate). Hình phạt dành cho Tổng thống bị kết tội là cách chức hoặc nặng hơn nữa là không được giữ bất kỳ chức vụ công quyền nào trong tương lai. Trong khi đó, Chủ tịch nước VNDCCH chỉ có thể bị luận tội và kết tội trong một trường hợp duy nhất: phản quốc.

Vì vậy, có thể nói mặc dù chỉ do Nghị viện bầu chứ không phải do toàn dân bầu, Chủ tịch nước VNDCCH theo Hiến pháp 1946 có quyền lực lớn hơn so với tất cả các Tổng thống Hoa Kỳ trong khi không phải chịu bất kỳ trách nhiệm chính trị nào cả. Người phải chịu trách nhiệm chính trị thay cho Chủ tịch nước chính là Thủ tướng.

* So sánh Chủ tịch nước VNDCCH với Tổng thống Pháp dưới chế độ đại nghị

Điều 50 của Hiến pháp 1946 (VNDCCH) thật ra là một sự bắt chước quy chế lập hiến dành cho Tổng thống Pháp dưới thời Đệ tam Cộng hòa (Troisième République) và Đệ tứ Cộng hòa (Quatrième République). Luật lập hiến ngày 25-2-1875 (Loi constitutionnelle du 25 février 1875) có ghi: “Tổng thống nước Cộng hòa chỉ chịu trách nhiệm trong trường hợp phản quốc.” (điều 6). Điều này đã được lặp lại trong điều 42 của Hiến pháp 1946 của nền Đệ tứ Cộng hòa Pháp. Nhưng có sự khác nhau căn bản giữa Chủ tịch nước VNDCCH dựa theo Hiến pháp 1946 và Tổng thống Pháp dưới hai nền Cộng hòa Đệ tam và Đệ tứ: Tổng thống Pháp chỉ là một nguyên thủ quốc gia không trực tiếp nắm quyền hành pháp (président non-exécutif, non-excutive president) trong khi Chủ tịch nước VNDCCH lại có quyền chủ tọa Hội đồng Chính phủ (điều 49, mục d). Nói cách khác, Tổng thống Pháp dưới chế độ đại nghị chỉ là nguyên thủ quốc gia chứ không phải là người đứng đầu Chính phủ, trong khi Chủ tịch nước VNDCCH vừa là nguyên thủ quốc gia vừa là người đứng đầu Chính phủ (tương tự Tổng thống Hoa Kỳ).

Từ năm 1875 cho đến trước năm 1958, nước Pháp là một nước cộng hòa theo chế độ đại nghị. Tổng thống Pháp chỉ là một chức vụ nặng về nghi lễ nhưng không có thực quyền, tương tự như một quân vương trong một quốc gia quân chủ lập hiến theo đại nghị chế (vd: Nữ hoàng Anh). Quyền hành pháp thực tế nằm trong tay Chủ tịch Hội đồng Nội các (Président du Conseil) – một chức vụ tương đương với chức Thủ tướng (Premier ministre) sau này. Chủ tịch Hội đồng và Nội các phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện, còn Tổng thống do không trực tiếp nắm quyền hành pháp nên được “miễn trách nhiệm chính trị”.

Ngược lại, theo Hiến pháp 1946 của nước VNDCCH thì Chủ tịch nước là nguyên thủ quốc gia trực tiếp nắm quyền hành pháp (président exécutif, excutive president). Vì vậy, có thể nói quyền lực của nhân vật này lớn hơn rất nhiều so với Tổng thống Pháp (nguyên thủ quốc gia phi-hành pháp) hoặc Thủ tướng Pháp (người đứng đầu chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội). Một người nắm quyền hành pháp lại được miễn hoàn toàn trách nhiệm chính trị là điều hoàn toàn nghịch lý, vì thế không thể coi là ưu điểm.

Một điều bất hợp lý nữa là: nhiệm kỳ của Nghị viện chỉ có 3 năm, nhưng Nghị viện lại bầu ra một Chủ tịch nước với nhiệm kỳ 5 năm. Nếu hiểu quyền lực của Nghị viện là quyền lực do dân ủy nhiệm thì tại sao Nghị viện lại được quyền bầu một người đứng đầu nhánh hành pháp có nhiệm kỳ gần gấp đôi nhiệm kỳ của chính mình? Điều này phải chăng là một sự lạm dụng quyền hành của Nghị viện? Thế nhưng, sự lạm quyền này lại được hợp pháp hóa bằng Hiến pháp.

* Về trách nhiệm chính trị của một nguyên thủ quốc gia nắm quyền hành pháp

Nhìn một cách khái quát, thể chế chính trị mà Hiến pháp 1946 vạch ra không thể xếp vào một trong hai loại chế độ chính trị kinh điển: chế độ tổng thống (presidential system, régime présidentiel) kiểu Hoa Kỳ hay chế độ đại nghị (parliamentary system, régime parlementaire ) kiểu Anh. Chỉ có thể xếp nó vào loại thứ ba, thường được các nhà chính trị học gọi tên là “chế độ hỗn hợp” (mixed system), “chế độ lai ghép” (hybrid system), hoặc “chế độ nửa-tổng thống” (semi-presidential system, régime semi-présidentiel). Đây là một kiểu chế độ chính trị kết hợp cả những đặc điểm của chế độ tổng thống lẫn của chế độ đại nghị. Vào năm 1946, mô hình chính trị này còn rất xa lạ đối với thế giới; nó chỉ mới áp dụng tại một quốc gia duy nhất là Phần Lan (Hiến pháp 1919). Tại nước Pháp, Tướng De Gaulle đã có ý định áp dụng mô hình này ngay từ sau khi kết thúc Chiến tranh Thế giới II, như ông đã trình bày qua hai bài diễn văn tại Bayeux (16-6-1946) và Épinal (29-9-1946). Nhưng vì chưa được sự ủng hộ mạnh mẽ của công luận, ý định này chưa thể trở thành hiện thực. Dựa theo Hiến pháp ngày 27-10-1946, chế độ chính trị của nước Pháp vẫn là một hệ thống đại nghị.

Ra đời sau Hiến pháp mới của nước Pháp khoảng hai tuần lễ, Hiến pháp ngày 9-11-1946 có thể là một sự mở đường mang tính sáng tạo của các nhà lập hiến ViệtNamlúc đó. Nếu thành công, ViệtNamcó thể là quốc gia đầu tiên tại Đông Nam Á và châu Á xây dựng nên một hệ thống chính trị nửa-tổng thống trước cả nước Pháp. Đáng tiếc là do ảnh hưởng quá lớn của Việt Minh (một tổ chức biến tướng của Đảng Cộng sản), các nhà lập hiến đã đưa vào đây một số yếu tố phi-dân chủ, làm giảm giá trị của bản Hiến pháp.

Để có thể đánh giá đúng bản Hiến pháp 1946, chúng ta phải so sánh nó với các bản hiến pháp đã được áp dụng trong thực tế và đứng vững qua thời gian. Trong phạm vi của bài này, tôi sẽ so sánh nó với Hiến pháp Phần Lan năm 1919 và Hiến pháp 1958 của nước Pháp, được coi là hai bản hiến pháp có giá trị tiêu biểu của mô hình chính trị hỗn hợp (nửa-tổng thống) trên thế giới.[iii]

Nếu so sánh với trường hợp của Phần Lan trước năm 2000 và Pháp từ năm 1958, chúng ta thấy điều 50 nói trên vẫn có thể áp dụng được với điều kiện chức vụ Chủ tịch nước Việt Nam (hoặc Tổng thống Việt Nam) phải do toàn dân bầu. Vị Chủ tịch nước (hay Tổng thống) này sẽ vừa là nguyên thủ quốc gia, vừa là người đứng đầu Chính phủ.

Trong thực tế của Phần Lan, từ 1919 đến năm 1988, trừ vài trường hợp ngoại lệ (vd: do hoàn cảnh chiến tranh), Tổng thống được toàn dân bầu theo một phương thức gián tiếp – thông qua một cử tri đoàn (electoral college) gồm 300 đại cử tri (từ 1981: 301 đại cử tri). Các đại cử tri này được dân bầu với một mục đích duy nhất là bầu chọn Tổng thống nước Cộng hòa (khác với các đại cử tri ở Hoa Kỳ, họ không bị buộc phải cam kết bầu cho một ứng cử viên nào). Sau khi thử nghiệm một phương thức bầu cử kết hợp giữa bầu cử trực tiếp và bầu cử gián tiếp trong cuộc bầu cử tổng thống năm 1988, kể từ năm 1994, Tổng thống Phần Lan được toàn dân bầu bởi một cuộc bầu phiếu trực tiếp gồm hai vòng.

Tại Pháp, dưới thời Đệ ngũ Cộng hòa, chỉ trừ trường hợp đầu tiên là Tổng thống De Gaulle được bầu bởi một cử tri đoàn, từ năm 1962 trở đi tất cả các Tổng thống Pháp đều được bầu trực tiếp thông qua một phương thức bầu cử gồm hai vòng. Nếu trong vòng thứ nhất, không ứng cử viên nào đạt số phiếu quá bán thì hai ứng cử viên đạt số phiếu cao nhất sẽ tranh cử trong vòng thứ hai; lần này ai đạt số phiếu cao hơn sẽ trúng cử.

Một khi quyền lực của Chủ tịch nước (hay Tổng thống) là do toàn dân trao cho thì việc miễn trách nhiệm chính trị có thể được coi là hợp lý. Ý nghĩa thật sự của nguyên tắc đó là: quyền lực do toàn dân trao thì chỉ có toàn dân mới có quyền thu hồi để trao cho một người khác. Vị nguyên thủ quốc gia trực tiếp nắm quyền hành pháp này không chịu trách nhiệm chính trị trước Nghị viện hay Quốc hội mà chịu trách nhiệm trước toàn dân, và người dân có quyền thay đổi người nắm giữ chức vụ này thông qua một cuộc bầu cử trên quy mô toàn quốc.

Cũng cần nói thêm về trách nhiệm chính trị và pháp lý của Tổng thống Pháp hiện nay. Kể từ sau cuộc cải cách hiến pháp năm 2007, Tổng thống Pháp vẫn được miễn trách nhiệm chính trị trong khi thực hiện nhiệm vụ, nhưng có hai trường hợp ngoại lệ: (1) bị khởi tố bởi Tòa án Hình sự Quốc tế về các tội ác chống nhân loại (điều 53-2), hoặc (2) bị áp dụng thủ tục luận tội “trong trường hợp có thiếu sót về bổn phận, rõ ràng là không thích hợp với việc thực hiện nhiệm vụ được giao” (điều 68). Trong trường hợp thứ hai, Tổng thống sẽ bị đưa ra xét xử trước Tòa án Cao cấp (Haute Cour) – gồm cả hai viện của Nghị viện họp chung, và biện pháp trừng phạt là cách chức. Đối với những hành vi của Tổng thống không liên quan đến việc thực hành các chức năng của nguyên thủ quốc gia, Tổng thống được hưởng quyền “bất khả xâm phạm” (inviolabilité) bao gồm cả các lĩnh vực hình sự, dân sự và hành chính trong suốt thời gian của nhiệm kỳ.[iv] Nhưng quyền đặc miễn (immunité) này chỉ có tính chất tạm thời, vì các thủ tục điều tra, thẩm vấn, khởi tố được phép tiến hành sau một tháng kể từ khi chấm dứt nhiệm kỳ tổng thống. Ngày 15-12-2011, cựu Tổng thống Jacques Chirac (nhiệm kỳ 1995-2002 và 2002-2007) đã bị Tòa ánParis kết án hai năm tù treo vì tội biển thủ công quỹ, lạm dụng lòng tin của công chúng trong thời gian làm Thị trưởngParis (1977-1995). Đây là lần đầu tiên một cựu Tổng thống của nền Đệ ngũ Cộng hòa – một nhân vật vừa là biểu tượng của quốc gia vừa nắm thực quyền, bị truy tố và kết án tại một Tòa án hình sự. Sự kiện này đánh dấu sự kết thúc của một giai đoạn trong đó nguyên thủ quốc gia là một nhân vật chính trị gần như “bất khả xâm phạm”.

2) Một Thủ tướng và Nội các không có thực quyền

Trong một chế độ hỗn hợp (nửa-tổng thống), Tổng thống tuy nắm quyền hành pháp nhưng không nắm trọn vẹn như Tổng thống Hoa Kỳ mà phải chia sẻ quyền này với một Nội các – đứng đầu là một Thủ tướng. Nội các chịu trách nhiệm chính trị trước Nghị viện và có thể bị Nghị viện biểu quyết bất tín nhiệm bất cứ lúc nào. Các nhà chính trị học gọi đó là quyền hành pháp có hai đầu (bicephalous executive, exécutif bicéphal).

Chúng ta có thể lấy ví dụ từ Phần Lan. Để buộc Tổng thống phải chia sẻ quyền lực cho Thủ tướng và Nội các, Hiến pháp 1919 của Phần Lan quy định các hành động của Tổng thống phải được thực hiện thông qua Hội đồng Nhà nước: “Quyền hành pháp tối cao được trao cho Tổng thống nước Cộng hòa. Thêm vào đó, để lãnh đạo Nhà nước một cách tổng quát, sẽ có một Hội đồng Nhà nước bao gồm Thủ tướng và một số lượng cần thiết các bộ trưởng. ” (điều 2).

Hội đồng Nhà nước (Council of State, valtioneuvosto, tức Nội các) chịu trách nhiệm trước Nghị viện, vì vậy họ có trách nhiệm kiềm chế các hoạt động của Tổng thống. Nhà nghiên cứu Eric Solsten giải thích phương thức kiềm chế này như sau:

“Hội đồng Nhà nước chịu trách nhiệm pháp lý về những hành động của các bộ trưởng, dựa theo Đạo luật về Trách nhiệm của các bộ trưởng năm 1922 (the Responsibility of Ministers Act of 1922). Ngoài việc buộc các bộ trưởng phải giải trình các hành động chính thức của họ, đạo luật có giá trị lập hiến này cũng là một phương pháp quan trọng – mặc dù là gián tiếp, nhằm kiểm soát các hành động của tổng thống. Bởi vì các quyết định của tổng thống chỉ có thể được thực hiện thông qua Hội đồng Nhà nước, các bộ trưởng chấp thuận một hành động bất hợp pháp của tổng thống sẽ chịu trách nhiệm pháp lý theo quy định của đạo luật này. Các bộ trưởng muốn tránh sự trừng phạt của luật pháp phải từ chối tham gia một quyết định của tổng thống mà họ thấy là không phù hợp với luật pháp. Nếu thiếu sự đồng ý của bộ, tổng thống không thể hành động. Trong trường hợp đó, tổng thống phải tuân thủ quyết định của hội đồng, hoặc có thể giải tán hội đồng và chuẩn bị thành lập một hội đồng mới phục tùng ý muốn của mình. Nếu điều này cũng bất khả thi, ông ta có thể giải tán Nghị viện và kêu gọi một kỳ bầu cử mới với hy vọng cử tri sẽ ủng hộ quyết định của mình bằng cách bầu ra một Nghị viện từ đó có thể thành lập một chính phủ có xu hướng phục tùng. Nếu hội đồng từ chối chấp thuận một quyết định hợp pháp của tổng thống, nó buộc phải từ chức. Các bộ trưởng có thể từ chức với tư cách cá nhân, nhưng việc từ chức của thủ tướng có nghĩa là chính phủ chấm dứt nhiệm vụ.”[v]

Việc liên đới chịu trách nhiệm giữa Tổng thống và Hội đồng Nhà nước thể hiện rất rõ trong thủ tục tiếp ký (countersignature, contre-signature). Theo định nghĩa, tiếp ký (hay phó thự) có nghĩa là “ký vào một văn bản đã được ký bởi một người khác”.[vi]

Điều 34 của Hiến pháp Phần Lan 1919 quy định: “(1) Tổng thống sẽ thực hiện các quyết định của mình trong Hội đồng Nhà nước trên cơ sở một bản đệ trình của Bộ trưởng có thẩm quyền. (2) Để trở thành có hiệu lực, các quyết định của tổng thống sẽ được ký bởi Tổng thống và được tiếp ký bởi Bộ trưởng đệ trình. (…) (3) Nếu một quyết định của tổng thống liên quan đến toàn bộ Hội đồng Nhà nước, nó sẽ được tiếp ký bởi một viên chức có thẩm quyền của Hội đồng Nhà nước. (4) Việc đệ trình những vấn đề chỉ huy quân sự hay bổ nhiệm các chức vụ quân sự và việc tiếp ký các quyết định của tổng thống về các vấn đề này sẽ được chỉ đạo bởi các điều khoản riêng. (5) Người nào tiếp ký một quyết định của tổng thống sẽ chịu trách nhiệm về tính đúng đắn của tài liệu chứa đựng quyết định vừa kể.”

Điều 35 quy định rõ: “Nếu một Bộ trưởng phát hiện thấy một quyết định của tổng thống trái với luật pháp, đương sự sẽ thông báo cho Hội đồng Nhà nước ý kiến của mình, điều này sẽ tiến hành theo quy định trong điều 45. Nếu quyết định trái với một Đạo luật lập hiến, Bộ trưởng sẽ buộc phải từ chối tiếp ký vào nó.” [vii] (Đạo luật lập hiến – constitutional act, là một đạo luật có giá trị ngang với hiến pháp).

Như vậy, để có thể kiềm chế được vai trò của Tổng thống, các bộ trưởng phải có khả năng “từ chối” các yêu cầu sai trái của Tổng thống. Mặt khác, Thủ tướng – người đứng đầu Nội các, phải có đầy đủ quyền hạn để có thể nhận trách nhiệm trước Nghị viện về việc điều hành Nội các và bộ máy hành chính.

Trở lại với bản Hiến pháp 1946 của VNDCCH, chúng ta thấy các nhà soạn thảo Hiến pháp cũng đã nghĩ đến phương pháp ràng buộc Chủ tịch nước với các thành viên khác trong Nội các (Hội đồng Chính phủ) bằng thủ tục tiếp ký (phó thự). Điều thứ 53 của Hiến pháp 1946 quy định: “Mỗi sắc lệnh của Chính phủ phải có chữ ký của Chủ tịch nước ViệtNamvà tuỳ theo quyền hạn các Bộ, phải có một hay nhiều vị Bộ trưởng tiếp ký. Các vị Bộ trưởng ấy phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện.”

Ngoài ra, còn có điều thứ 54 nói về trách nhiệm của các bộ trưởng và Thủ tướng: “Bộ trưởng nào không được Nghị viên tín nhiệm thì phải từ chức. Toàn thể Nội các không phải chịu liên đới trách nhiệm về hành vi một Bộ trưởng. Thủ tướng phải chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội các. Nhưng Nghị viện chỉ có thể biểu quyết về vấn đề tín nhiệm khi Thủ tướng, Ban thường vụ hoặc một phần tư tổng số Nghị viện nêu vấn đề ấy ra. Trong hạn 24 giờ sau khi Nghị viện biểu quyết không tín nhiệm Nội các thì Chủ tịch nước ViệtNamcó quyền đưa vấn đề tín nhiệm ra Nghị viện thảo luận lại. Cuộc thảo luận lần thứ hai phải cách cuộc thảo luận lần thứ nhất là 48 giờ. Sau cuộc biểu quyết này, Nội các mất tín nhiệm phải từ chức.”

Rõ ràng là các nhà soạn thảo Hiến pháp 1946 có ý định áp dụng nguyên tắc của đại nghị chế “Nội các chịu trách nhiệm chính trị trước Nghị viện”, và đã tìm cách ràng buộc trách nhiệm của Chủ tịch nước với trách nhiệm của Thủ tướng và Nội các thông qua thủ tục tiếp ký. Tuy nhiên, nếu so sánh với Hiến pháp Phần Lan 1919 và Hiến pháp Pháp 1958, chúng ta thấy quyền hạn của Thủ tướng không tương xứng với trách nhiệm được giao:

Căn cứ vào điều 44: “Chính phủ gồm có Chủ tịch nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà, Phó chủ tịch và Nội các. Nội các có Thủ tướng, các Bộ trưởng, Thứ trưởng. Có thể có Phó thủ tướng.” Điều 52 ghi rõ các quyền hạn của Chính phủ: Thi hành các đạo luật và quyết nghị của Nghị viện, đề nghị các dự án sắc luật, bổ nhiệm hay cách chức các nhân viên hành chính hoặc chuyên môn, lập dự án ngân sách hàng năm, v.v… Thế nhưng, căn cứ vào điều 49, “Chủ tọa Hội đồng Chính phủ” lại thuộc quyền hạn của Chủ tịch nước chứ không phải của Thủ tướng. Và khi cần phải “tạm quyền Chủ tịch” trong trường hợp Chủ tịch nước từ trần hay từ chức thì người tạm quyền lại là Phó Chủ tịch – một người “chọn trong nhân dân và bầu theo lệ thường”. Vì không phải là người được chọn trong Nghị viện, cũng không phải là người có quyền chọn các bộ trưởng, cho nên Phó Chủ tịch đương nhiên không chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Trong khi đó, điều 54 lại ghi: “Thủ tướng phải chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội các”.

Chúng ta thấy rõ một điều nghịch lý: cả Chủ tịch nước lẫn Phó Chủ tịch nước đều do Nghị viện bầu, được quyền chủ tọa Hội đồng Chính phủ nhưng lại không chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Ngược lại, Thủ tướng là người giới thiệu các thành viên của Nội các, phải “chịu trách nhiệm trước Nghị viện về đường lối chính trị của Nội các” nhưng lại không có quyền chủ tọa Hội đồng Chính phủ. Với cách bố trí, sắp xếp như thế, Thủ tướng trong thực tế chỉ là “người giúp việc” cho Chủ tịch nước, chứ không thể chia sẻ quyền lực với Chủ tịch nước.

Để có thể hiểu rõ hơn, chúng ta có thể so sánh với Thủ tướng Phần Lan (trước năm 2000) và Thủ tướng Pháp (từ 1958 đến nay):

Tại Phần Lan, Hiến pháp 1919 ghi rõ: “Thủ tướng sẽ phục vụ với tư cách là chủ tọa của Hội đồng Nhà nước” (Điều 39-1). Mặt khác, Hiến pháp cũng quy định: trong trường hợp Tổng thống gặp trở ngại không thể tiếp tục thực hiện nhiệm vụ của mình thì Thủ tướng chính là nhân vật hàng đầu có quyền thay thế Tổng thống, với điều kiện Thủ tướng không được phép tham gia các công việc của Nghị viện (điều 25). Với cách sắp xếp như vậy, Hội đồng Nhà nước (tức Chính phủ Phần Lan) được đặt dưới quyền điều hành của Thủ tướng. Thủ tướng chủ trì các công việc của Nội các trước khi đệ trình lên Tổng thống để ra quyết định. Thông thường, Hội đồng Nhà nước họp biểu quyết vào ngày thứ năm hàng tuần dưới sự chủ tọa của Thủ tướng để ngày thứ sáu đệ trình các vấn đề đã bàn cãi lên Tổng thống trong cuộc họp với Tổng thống (Presidential Meeting).

Hiến pháp 1958 của nước Pháp giải quyết vấn đề theo một cách khác. Theo quy định của điều 9, Tổng thống nước Cộng hòa chủ tọa Hội đồng bộ trưởng (Conseil des ministres). Thế nhưng, điều 21 lại ghi rõ: “Thủ tướng điều khiển hành động của Chính phủ.”[viii] Với những quy định đó, Thủ tướng Pháp điều hành tất cả các công việc của Chính phủ (Gouvernement) còn Tổng thống Pháp kiểm soát và định hướng công việc của Chính phủ thông qua một thiết chế được gọi là “Hội đồng bộ trưởng” (Conseil des ministres), thường họp vào ngày thứ tư hàng tuần tại điện Élysée dưới sự chủ tọa của Tổng thống. Mặt khác, trong trường hợp Tổng thống Pháp bị ngăn trở không thực hiện được nhiệm vụ của mình, thì người đầu tiên được chỉ định để tạm quyền xử lý các nhiệm vụ của Tổng thống là Chủ tịch Thượng viện, người kế tiếp là Thủ tướng Pháp.

Trong thực tế, sự chia sẻ quyền hành giữa Tổng thống và Thủ tướng tại Pháp thể hiện rất rõ qua hai trường hợp khác nhau. Nếu Tổng thống và Thủ tướng thuộc cùng một đảng hoặc liên minh chính trị thì quyền lực của Tổng thống rất lớn, và lúc đó quyền lực của Thủ tướng bị lệ thuộc rất nhiều vào quyền lực của Tổng thống. Ngược lại, trong những giai đoạn Tổng thống và Thủ tướng thuộc hai đảng hay hai liên minh chính trị khác nhau, quyền hành của Tổng thống bị hạn chế rất nhiều do phải chia sẻ quyền lực cho Thủ tướng (người nắm khối đa số tại Quốc hội – tức Hạ viện). Người ta gọi đó là giai đoạn sống chung (cohabitation), như các giai đoạn: Mitterrand-Chirac (1986-1988), Mitterrand-Balladur (1993-1995), Chirac-Jospin (1997-2002).

Tại Phần Lan, Tổng thống là người được xem như trung tâm đoàn kết của quốc gia, vì vậy mỗi nhân vật đảm nhiệm chức vụ Tổng thống phải tạm thời từ bỏ các hoạt động đảng phái trong suốt nhiệm kỳ. Mặt khác, do tình trạng các đảng chính trị phân tán hơn so với ở Pháp, để thành lập chính phủ thường phải có sự đàm phán giữa một số đảng chính trị có xu hướng gần nhau hoặc thậm chí khác nhau. Vì vậy Thủ tướng và chính phủ thường xuyên thay đổi trong khi Tổng thống là nhân tố bảo đảm sự ổn định chính trị của đất nước. Tổng thống được giao quyền trong một số lĩnh vực quan trọng như an ninh quốc gia và quan hệ quốc tế, còn Thủ tướng chịu trách nhiệm về lĩnh vực nội trị và các công việc thông thường. Đó là đặc điểm chung của thể chế chính trị tại Phần Lan từ 1919 cho đến tận năm 2000.

Tóm lại, kể cả ở Pháp lẫn ở Phần Lan, Thủ tướng là người điều hành Nội các và bộ máy hành chính. Quyền hành pháp được chia sẻ giữa Tổng thống và Thủ tướng, không cần đến một nhân vật thứ ba (Phó Tổng thống). Trong khi đó, nếu dựa theo Hiến pháp 1946 của VNDCCH, Thủ tướng chỉ thuần túy là “người giúp việc” cho Chủ tịch nước nhưng lại phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Rõ ràng đây là một sự phân bổ quyền lực bất hợp lý, vô hiệu hóa hoàn toàn động cơ vận hành chủ yếu của chế độ đại nghị.

Cũng cần nói thêm là trong chế độ đại nghị cũng như chế độ hỗn hợp, Nghị viện có quyền biểu quyết bất tín nhiệm Thủ tướng và Nội các nhưng ngược lại, Thủ tướng cũng có quyền “kêu gọi toàn dân” bằng cách đề nghị Tổng thống giải tán Nghị viện, tiến hành một cuộc tổng tuyển cử để bầu ra một Nghị viện mới. Kết quả của cuộc tổng tuyển cử mới sẽ là thước đo sự tín nhiệm của nhân dân, qua đó sẽ xác định ai là người có đủ uy tín để đảm nhận chức vụ Thủ tướng. Xem lại Hiến pháp 1946, chúng ta chỉ thấy khả năng Thủ tướng từ chức vì bị Nghị viện bất tín nhiệm, nhưng lại không thấy trường hợp Chủ tịch nước giải tán Nghị viện theo đề nghị của Thủ tướng. Điều kỳ lạ hơn nữa là trong khi không quy định trường hợp “giải tán Nghị viện”, bản Hiến pháp này lại dự kiến một trường hợp “Nghị viện tự giải tán” (điều 33). Quy định này có lẽ thuộc loại “không giống ai” so với hiến pháp của các quốc gia dân chủ lâu đời trên thế giới.

3. Một Nghị viện bị tước đoạt quyền lực

Như trên đã thấy, bí quyết thành công của hệ thống hỗn hợp là: Tổng thống do dân bầu là nguyên thủ quốc gia nắm quyền hành pháp, nhưng phải chia sẻ quyền này với một Thủ tướng chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Vì vậy, sức mạnh của Nghị viện là một đối trọng hết sức cần thiết để làm cân bằng quyền lực giữa hành pháp và lập pháp. Một Nghị viện yếu kém hoặc chịu sự khống chế của Tổng thống sẽ trở thành “công cụ” trong tay một nhánh hành pháp chuyên quyền, dễ dàng dẫn đến một chế độ độc tài, chuyên chế.

Căn cứ vào các điều khoản ghi trong Hiến pháp 1946, chúng ta thấy một Nghị viện sinh ra từ đây không thể bảo đảm đầy đủ các đặc điểm của một cơ quan dân cử có thực quyền:

1) Hiến pháp cho phép các quân nhân tại ngũ được tham gia Nghị viện: “Công dân tại ngũ cũng có quyền bầu cử và ứng cử.” (điều 18). Điều này cho thấy bản Hiến pháp 1946 là một bản “hiến pháp của thời chiến”, một bản hiến pháp sinh ra từ một hoàn cảnh “bất bình thường”. Nếu bản hiến pháp này được áp dụng trong thời bình, Nghị viện rất dễ trở thành một cơ quan lập pháp mà quân đội hay một tổ chức chính trị nắm được quân đội sẽ chiếm phần ưu thế (tương tự như ở Ai Cập hay Miến Điện hiện nay).

Hãy so sánh với Phần Lan – một đất nước đã từng xảy ra nội chiến vào năm 1918. Mặc dù Phe Trắng giành thắng lợi trong cuộc nội chiến, dập tắt cuộc cách mạng do Phe Đỏ (cộng sản) khởi xướng, thế nhưng bản Hiến pháp năm 1919 đã không dựng lên một chế độ độc tài mà đặt nền móng cho một chế độ dân chủ đa đảng. Đạo luật về Nghị viện năm 1928 (một đạo luật lập hiến) quy định: “Tuy nhiên, một người lính không thể được bầu làm đại biểu, trừ trường hợp một người đang phục vụ trong thời gian quân dịch.” (điều 7-2). Quy định này cũng được tiếp tục ghi vào Hiến pháp mới năm 2000 của Phần Lan: “Tuy nhiên, một người đang giữ một chức vụ quân sự không thể được bầu làm đại biểu.” (điều 27). Nói cách khác, một người dân thường đang tham gia quân dịch (tức nghĩa vụ quân sự) có thể trở thành một nghị sĩ mà không gặp trở ngại, nhưng một quân nhân chuyên nghiệp muốn trở thành nghị sĩ buộc phải rời bỏ quân đội.

Việc các quân nhân tại ngũ được phép ngồi trong cơ quan lập pháp thật ra là tập quán của tất cả các “Quốc hội” dưới chế độ cộng sản trên toàn thế giới. Điều này bắt nguồn từ quan niệm của Lenin về “Xô-viết công nông binh” mà ông cho là ưu việt hơn, dân chủ hơn so với Nghị viện đại diện cho toàn dân. Trong lịch sử, Lenin chính là người đã sử dụng vũ lực để giải tán Quốc hội lập hiến (Duma) tại Nga vào năm 1917, giành quyền lực về cho Xô-viết Nga.[ix]

Nhưng không phải chỉ có quân nhân tại ngũ. Ngày nay, nhìn vào Quốc hội của các nước cộng sản còn lại (như Việt Nam, Trung Quốc), chúng ta thấy có rất nhiều “đại biểu nhân dân” kiêm nhiệm các chức vụ hành pháp ở Trung ương và địa phương, xen lẫn cả một loạt các quan chức thuộc quân đội, công an và cả các quan chức của Tòa án, Viện kiểm sát, v.v… Sự lẫn lộn này khiến cho Quốc hội ở các nước này trở thành một tập hợp hỗn độn các quan chức đủ mọi ngành, không phân biệt giữa lập pháp, tư pháp và hành pháp. Mục đích cuối cùng của sự nhập nhằng, lẫn lộn này là tạo điều kiện để bộ máy hành pháp khống chế cơ quan lập pháp dân cử, và nhằm mục đích cuối cùng là “bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng” đối với Quốc hội.

Nếu nhìn vào thực tế của các quốc gia áp dụng thành công mô hình đại nghị hay mô hình hỗn hợp (nửa-tổng thống) – tức là các quốc gia không tách rời hoàn toàn hai nhánh lập pháp và hành pháp như chế độ tổng thống kiểu Hoa Kỳ, chúng ta thấy Nghị viện hay Quốc hội đều có những quy định buộc các đại biểu nhân dân không được phép kiêm nhiệm một số chức vụ thuộc hai nhánh hành pháp và tư pháp.

Tại Vương quốc Liên hiệp Anh (United Kingdom)[x], mặc dù Thủ tướng và các thành viên của Nội các đồng thời là thành viên của Nghị viện, nhưng có những quy định cụ thể về những chức vụ hành pháp và tư pháp không được ứng cử vào Viện Thứ dân (Hạ viện), được ghi trong Đạo luật tước bỏ quyền ứng cử vào Viện Thứ dân năm 1975 (The House of Commons Disqualification Act 1975).[xi] Trong danh sách những chức vụ và nghề nghiệp không được quyền ứng cử vào Hạ viện, chúng ta thấy có: (1) một số chức vụ trong ngành Tòa án bao gồm cả Tòa Thượng thẩm (High Court)[xii] và Tòa Phúc thẩm (Court of Appeal), (2) các công chức toàn thời gian hay bán thời gian, (3) các sĩ quan cảnh sát toàn thời gian, (4) các thành viên của lực lượng vũ trang thường trực, v.v…[xiii]

Tại Pháp, một quốc gia thường cho phép kiêm nhiệm nhiều chức vụ, có những quy định cụ thể xác định tính tương khắc (incompatibilité) của một số chức vụ mà những dân biểu (député, tức thành viên của Hạ viện) và thượng nghị sĩ (sénateur, tức thành viên của Thượng viện) không được phép kiêm nhiệm. Đối với ngành tư pháp, các nghị sĩ không thể đồng thời là thẩm phán, là thành viên của Hội đồng thẩm phán tối cao (Conseil supérieur de la magistrature) – một thiết chế có vai trò bảo đảm tính độc lập của các thẩm phán đối với quyền lực hành pháp. Đối với nhánh hành pháp, nguyên tắc chung là các nghị sĩ không được kiêm nhiệm các chức vụ công quyền không do bầu cử (fonctions publiques non électives); những công chức rơi vào tình trạng đó buộc phải chuyển công tác (trừ một số trường hợp ngoại lệ thuộc lĩnh vực giáo dục đại học). Chẳng những không thể đồng thời là công chức, các thành viên của Nghị viện còn bị cấm kiêm nhiệm các chức vụ lãnh đạo hay quản lý trong các xí nghiệp thuộc sở hữu Nhà nước, trong một số hiệp hội hay xí nghiệp tư nhân được hưởng các ưu đãi của Nhà nước hay lệ thuộc vào Nhà nước, v.v… Khác với nước Anh và nhiều quốc gia theo chế độ đại nghị, tại Pháp dưới thời Đệ ngũ Cộng hòa, thành viên của Chính phủ không được kiêm nhiệm chức vụ dân biểu hay thượng nghị sĩ. Trong thời gian tham gia Chính phủ, những vị này phải giao nhiệm vụ đại biểu nhân dân cho một người khác thay thế.[xiv]

Sự khác nhau giữa việc tước bỏ quyền ứng cử (disqualification) ở Anh và tính tương khắc (incompatibilité) ở Pháp là ở chỗ: người bị tước bỏ quyền ứng cử không được phép ứng cử, còn người ở vào hoàn cảnh “tương khắc” vẫn có thể ứng cử, nhưng sau khi trúng cử buộc phải chọn lựa giữa nhiệm vụ đại biểu nhân dân và chức vụ bổ nhiệm trước đó. Những quy định về việc tước bỏ quyền ứng cử hay về tính tương khắc chính là sự vận dụng nguyên tắc “tam quyền phân lập” nhằm bảo đảm cho các nghị sĩ tránh được áp lực từ bên ngoài cũng như tránh được các xung đột về lợi ích. Tất cả nhằm mục đích giữ vững tính độc lập, không thiên vị của các đại biểu nhân dân trong quá trình làm luật cũng như bảo đảm được vai trò kiểm tra, giám sát của họ đối với bộ máy hành pháp.

2) Điều kỳ lạ nhất của Nghị viện theo Hiến pháp 1946 là quy định “Chủ tịch nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà chọn trong Nghị viện nhân dân” (điều 45) và không có quy định nào buộc Chủ tịch nước phải từ bỏ vai trò nghị viên (tức nghị sĩ).

Trường hợp một nguyên thủ quốc gia được quyền tham gia vào Nghị viện với tư cách “đại biểu của dân” là một hiện tượng hoàn toàn xa lạ với các nước dân chủ phương Tây. Trong chế độ tổng thống kiểu Hoa Kỳ, Tổng thống đương nhiên không thể là thành viên của Quốc hội, vì hành pháp và lập pháp hoàn toàn tách rời nhau. Trong chế độ đại nghị, nguyên thủ quốc gia (vd: Nữ hoàng Anh hay Tổng thống Đức) không tham gia Nghị viện, vì quyền hành pháp được giao cho Thủ tướng, quyền lập pháp được giao cho Nghị viện. Trong trường hợp có mâu thuẫn giữa Thủ tướng và Nghị viện, nguyên thủ quốc gia là người đứng giữa làm trọng tài, chọn lựa một trong hai giải pháp: hoặc chấp nhận đơn từ chức của Thủ tướng và mời người khác lập Chính phủ, hoặc giải tán Nghị viện để tiến hành tổng tuyển cử bầu một Nghị viện mới. Trong thực tế, các vị nguyên thủ quốc gia này thường chỉ xuất hiện tại Nghị viện trong những trường hợp hiếm hoi, như để khai mạc hoặc bế mạc các kỳ họp hàng năm chẳng hạn. Trong chế độ hỗn hợp, Tổng thống cũng không thể tham gia Nghị viện. Đạo luật Nghị viện năm 1928 của Phần Lan quy định: “Nếu một đại biểu được bầu vào chức vụ Tổng thống nước Cộng hòa, nhiệm kỳ nghị viện của ông ta sẽ hết hiệu lực đúng vào ngày ông ta nhậm chức Tổng thống. Tuy nhiên, ngay sau khi được bầu, ông ta không thể tham gia vào công việc của nghị viện.” (điều 8 – 2). Điều này đã được đưa vào Hiến pháp mới năm 2000 (điều 27). Chẳng những Tổng thống không được kiêm nhiệm chức vụ nghị sĩ mà ngay cả những người tạm thời xử lý nhiệm vụ của Tổng thống cũng không thể tham gia công việc của Nghị viện trong thời gian tạm quyền. Tại Pháp, mặc dù không ghi vào Hiến pháp, nhưng có một quy định bất thành văn vẫn được áp dụng từ trước đến nay: Tổng thống không được kiêm nhiệm bất cứ chức vụ nào trong cả hai viện của Nghị viện.[xv]

Mặc dù là một hiện tượng xa lạ với các nền dân chủ hiện đại, việc những nhân vật như Chủ tịch nước hay Tổng Bí thư Đảng ngồi tại các Quốc hội cộng sản (như Trung Quốc, Việt Nam) lại là một thông lệ, không có gì cần bàn cãi, vì nguyên tắc “tập trung dân chủ” được áp dụng thay cho nguyên tắc “tam quyền phân lập”. Tập trung tất cả các quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp vào một đầu mối chính là cách tốt nhất để chuyển các nghị quyết, chỉ thị của Đảng thành các quyết định của Nhà nước.

Điều đáng nói là việc Hiếp pháp 1946 cho phép Chủ tịch nước tham gia Nghị viện đã giúp cho chức vụ này khống chế toàn bộ quy trình lập pháp. Là người đứng đầu Chính phủ, Chủ tịch nước VNDCCH là người chủ trì khâu soạn thảo và đệ trình dự luật (điều 52). Trong quá trình Nghị viện thảo luận và biểu quyết các dự luật, Chủ tịch nước vẫn có thể tham gia với tư cách thành viên của Nghị viện. Sau khi Nghị viện biểu quyết thông qua, nếu không bằng lòng, Chủ tịch nước lại còn có quyền phủ quyết bằng cách “yêu cầu Nghị viện thảo luận lại” (điều 31).

Trên thế giới, không có nguyên thủ quốc gia nào có quyền lớn như thế đối với quy trình lập pháp. Mặc dù Tổng thống Hoa Kỳ có thể sử dụng quyền phủ quyết có giới hạn (nghĩa là Quốc hội có thể vượt qua bằng một đa số 2/3), nhưng vị nguyên thủ quốc gia này hoàn toàn đứng ngoài quy trình lập pháp. Dưới chế độ đại nghị kiểu Anh (thường gọi là hệ thống Westminster), nguyên thủ quốc gia cũng có quyền phủ quyết, nhưng nhân vật này hoàn toàn đứng ngoài quá trình làm luật và hầu như không sử dụng quyền phủ quyết này. Dưới chế độ nửa-tổng thống, mặc dù Tổng thống Pháp có quyền “đề nghị thảo luận lại một phần hay toàn bộ luật” (điều 10, Hiến pháp 1958), nhưng nhân vật này chỉ có quyền trong các khâu soạn thảo-đệ trình dự luật và ký ban hành luật chứ không có quyền tham gia quá trình thảo luận và biểu quyết (công việc này là của Thủ tướng và Nghị viện).

Có thể nói việc Chủ tịch nước VNDCCH được kiêm nhiệm chức vụ nghị sĩ là sự vi phạm nguyên tắc “tam quyền phân lập”, khiến chúng ta nhớ lại lời cảnh báo của nhà tư tưởng chính trị Montesquieu: “Khi mà quyền lập pháp được hợp nhất với quyền hành pháp trong cùng một người hay cùng một tập thể quan chức thì không có chút tự do nào cả, bởi vì người ta có thể lo sợ rằng cùng một vị vua hay cùng một viện nguyên lão sẽ làm ra những luật lệ bạo ngược để thực hành chúng một cách bạo ngược.”[xvi]

3) Một khuyết điểm nghiêm trọng của Hiến pháp 1946 là đã thiết lập một cơ quan “lãnh đạo” bên trong Nghị viện có tên là Ban Thường vụ Nghị viện và giao quyền lực quá lớn cho cơ quan này, dẫn đến tình trạng vô hiệu hóa quyền lực của toàn thể Nghị viện.

Điều thứ 27 quy định: “Nghị viện nhân dân bầu một Nghị trưởng, hai Phó nghị trưởng, 12 uỷ viên chính thức, 3 uỷ viên dự khuyết để lập thành Ban thường vụ. Nghị trưởng và Phó nghị trưởng kiêm chức Trưởng và Phó trưởng Ban thường vụ.” Ban thường vụ lại được giao rất nhiều quyền: “Khi Nghị viện không họp, Ban thường vụ có quyền: (a) Biểu quyết những dự án sắc luật của Chính phủ. Những sắc luật đó phải đem trình Nghị viện vào phiên họp gần nhất để Nghị viện ưng chuẩn hoặc phế bỏ. (b) Triệu tập Nghị viện nhân dân. (c) Kiểm soát và phê bình Chính phủ” (điều 36). Hơn thế nữa, Ban Thường vụ Nghị viện còn có quyền cùng với Chủ tịch Nước quyết định tuyên chiến hay đình chiến “khi Nghị viện không họp được” (điều 38)[xvii]

Việc cho phép Ban Thường vụ Nghị viện được thông qua các dự án sắc luật (tức dự luật) của Chính phủ chính là một sơ hở rất lớn xét về thủ tục lập pháp. Tại điều 52, có ghi một trong những quyền hạn của Chính phủ: “(c) Đề nghị những dự án sắc luật ra trước Ban thường vụ, trong lúc Nghị viện không họp mà gặp trường hợp đặc biệt.” Trường hợp đặc biệt là trường hợp nào, không thấy nói rõ.

Ở các quốc gia dân chủ trên thế giới, Nghị viện hay Quốc hội về nguyên tắc là một thực thể chính trị bao gồm các đại biểu của nhân dân trên phạm vi toàn quốc, mỗi đại biểu đại diện cho một số dân nhất định trong một khu vực bầu cử. Nghị viện hay Quốc hội thật sự chỉ tồn tại trong thời gian của kỳ họp (in session), và chỉ có những quyết định thực hiện trong kỳ họp mới có giá trị pháp lý. Mỗi khi cơ quan lập pháp ngừng họp (in prorogation), không một cá nhân hay một tập thể nào có quyền thay thế cho nó để biểu quyết hay ra quyết định. Cho nên tất cả những biểu quyết hay quyết định trong thời gian Nghị viện hay Quốc hội ngừng họp đều có thể coi là một hành động tiếm quyền.

Mặt khác, Nghị viện hay Quốc hội trên thế giới không có “người lãnh đạo” hay “cơ quan lãnh đạo” hiểu theo nghĩa thông thường. Có thể có một người hay một nhóm người được bầu ra để làm nhiệm vụ điều hành các hoạt động của cơ quan lập pháp, nhưng cá nhân hay tập thể này không bao giờ được phép thay mặt Nghị viện hay Quốc hội để biểu quyết hay quyết định bất cứ điều gì. Để có thể hoạt động một cách hiệu quả, Nghị viện hay Quốc hội thường thành lập một số ủy ban chuyên môn hoạt động thường xuyên (permanent committees), nhưng các ủy ban này chỉ có trách nhiệm xem xét, thẩm tra các dự luật để soạn các bản báo cáo, nhận xét giúp các đại biểu nắm vững vấn đề trước khi thảo luận, biểu quyết chứ không có quyền biểu quyết thay cho toàn thể Nghị viện hay Quốc hội.

Trong những trường hợp đặc biệt, nếu xét thấy cần thiết, Nghị viện hay Quốc hội có thể cho phép Chính phủ được ban hành những văn bản có giá trị tương đương với luật, nhưng những văn bản này chỉ mang tính chất tạm thời và được giám sát chặt chẽ. Để trở thành luật, các văn bản này phải được thông qua tại Nghị viện hay Quốc hội theo đúng quy trình lập pháp thông thường chứ không thể thông qua bằng con đường tắt. Vd: tại Pháp, ngoài các văn bản thuộc quyền lập quy (pouvoir réglementaire), nhánh hành pháp có thể đề nghị với Nghị viện để được ủy quyền ban hành các sắc luật (ordonnance)[xviii]. Những sắc luật này chỉ có giá trị trong một thời gian nhất định, chịu sự kiểm soát của các cơ quan giám sát luật như Hội đồng Nhà nước (Conseil d’Etat), Hội đồng Bảo hiến (Conseil constitutionel). Để có thể trở thành luật (loi), các sắc luật đó phải được Nghị viện phê chuẩn trước thời hạn đã quy định, quá thời hạn đó các sắc luật chưa được phê chuẩn sẽ đương nhiên mất hiệu lực.

Trở lại với Hiến pháp 1946 của VNDCCH, chúng ta thấy việc cho phép Ban Thường vụ Nghị viện được “thông qua trước” các dự luật của Chính phủ như điều 36 quy định đã tạo ra một “con đường tắt” để Chính phủ dễ dàng thông qua các dự luật – với sự thỏa thuận của một bộ phận nhỏ trong cơ quan lập pháp. Trong trường hợp Nghị viện không họp, Chính phủ với sự phê chuẩn của Ban Thường vụ Nghị viện có thể ban hành các “dự án sắc luật” có giá trị ngang với luật. Nếu những dự án luật này vi phạm Hiến pháp, làm hại đến toàn bộ nền dân chủ thì Chủ tịch nước và Chính phủ vẫn có thể phủi tay vì đã được Ban Thường vụ Nghị viện gánh vác giùm trách nhiệm. Trong trường hợp Nghị viện họp bình thường, các dự luật đó cũng sẽ được thông qua một cách dễ dàng vì hai lý do: (a) Dự luật đã được ban lãnh đạo của Nghị viện thông qua trước, các nghị sĩ còn lại muốn ngăn chặn hay sửa đổi phải chống lại chính ban lãnh đạo của mình chứ không phải chống lại Chính phủ; (b) Chính phủ và Ban Thường vụ Nghị viện bao gồm những người hoạt động thường xuyên, nắm vững các vấn đề có liên quan, trong khi các đại biểu còn lại không có điều kiện để tìm hiểu vấn đề, vì thế không đủ năng lực để phản biện. “Thông qua” chỉ còn là thủ tục mang tính hình thức, chiếu lệ.

Nhược điểm này lại càng rõ hơn khi nhìn vào điều 28: “Nghị viện nhân dân mỗi năm họp hai lần do Ban thường vụ triệu tập vào tháng 5 và tháng 11 dương lịch.”. Với quy định này, Nghị viện chỉ là một cơ quan lập pháp “xuân thu nhị kỳ” mang tính hình thức, trình diễn, mỗi năm chỉ hoạt động một vài tuần hay một vài tháng, toàn bộ thời gian còn lại giao khoán công việc cho Ban Thường vụ Nghị viện. “Nghị viện nhỏ” mang tên Ban Thường vụ Nghị viện mới thật sự là cơ quan lập pháp có thực quyền, chẳng những làm công tác lập pháp mà nắm cả các công việc như “kiểm soát và phê bình Chính phủ” hay “tuyên chiến và đình chiến trong trường hợp Nghị viện không họp được”.

Trong lịch sử, “con đường tắt” để thông qua luật như đã nói trên đây đã được Đảng Cộng sản khuếch trương kể từ khi xuất hiện công khai với tư cách là một đảng độc quyền lãnh đạo. Trong Hiến pháp 1959, Ủy ban Thường vụ Quốc hội (hậu duệ của Ban Thường vụ Nghị viện) chính thức được giao quyền “ra pháp lệnh” (điều 53). Trong Hiến pháp 1980, quyền này được giao cho Hội đồng Nhà nước (điều 100); cơ quan này được định nghĩa là “chủ tịch tập thể của Nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam” và là “cơ quan cao nhất hoạt động thường xuyên của Quốc hội” (điều 98)[xix]. Trong Hiến pháp 1992, Ủy ban Thường vụ Quốc hội được tái lập và có quyền “ra pháp lệnh về những vấn đề được Quốc hội giao” (điều 91). “Pháp lệnh” chính là những văn bản pháp lý tạm thời có giá trị gần ngang với luật; những pháp lệnh sau khi áp dụng một thời gian sẽ được chuyển thành luật. Vì việc ban hành các pháp lệnh đã được giao cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội, quá trình chuyển pháp lệnh thành luật chỉ còn là vấn đề nội bộ của Quốc hội chứ không còn là vấn đề của Chính phủ.

Đánh giá chung

Điều 16 của Bản Tuyên ngôn về Nhân quyền và Dân quyền năm 1789 của nước Pháp có ghi: “Bất kỳ xã hội nào trong đó các quyền (droits) không được bảo đảm, sự phân lập giữa các quyền lực không được xác định, đều coi như không có Hiến pháp.” Nói cách khác, một bản Hiến pháp tốt phải có đủ hai yếu tố: (1) bảo đảm được các quyền (nhân quyền và dân quyền) và (2) thiết kế được một hệ thống chính trị dựa trên nguyên tắc “phân lập giữa các quyền lực” (séparation des pouvoirs, tức “tam quyền phân lập”).

Như trên đã phân tích, mặc dù là văn bản lập hiến khá nhất trong số các bản hiến pháp đã soạn thảo dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, Hiến pháp 1946 đã không bảo đảm được sự cân bằng giữa các thiết chế chính trị theo đúng nguyên tắc “tam quyền phân lập”. Cán cân quyền lực nghiêng hẳn về một phía (Chủ tịch nước) trong khi quyền lực của cơ quan lập pháp (Nghị viện) lại lọt vào tay một thiểu số (Ban Thường vụ Nghị viện) khiến cho quyền lực của Chủ tịch nước trở thành gần như tuyệt đối. Với một cán cân quyền lực thiên lệch như thế, không có gì bảo đảm nhánh tư pháp giữ gìn được tính độc lập của mình như đã ghi ở điều thứ 69: “Trong khi xét xử, các viên thẩm phán chỉ tuân theo pháp luật, các cơ quan khác không được can thiệp.” Vì thế, không thể coi Hiến pháp 1946 là một bản hiến pháp dân chủ mẫu mực, có thể áp dụng nguyên si trong tình hình hiện nay như một số nhà nghiên cứu hay chính trị gia đã khẳng định.

Đà Lạt, nhân kỷ niệm ngày Đại cách mạng Pháp thành công (14/7/1789 – 14/7/2012)

MAI THÁI LĨNH

Tài liệu tham khảo

– Eric D. Solsten and Sandra W. Meditz, Finland: A Country Study. Area Handbook Series, Federal Research Division, Library of Congress, 1990. Bản điện tử tại:

http://lcweb2.loc.gov/frd/cs/fitoc.html

– Mark Kesselman, Joel Krieger, William A. Joseph, Introduction to Comparative Politics: Political Challenges and Changing Agendas, Fifth edition, Wadsworth, Cengage Learning, Boston, USA, 2010.

– Edited by THOMAS POGUNTKE and PAUL WEBB, The Presidentialization of Politics – A Comparative Study of Modern Democracies,OxfordUniversity Press,New York, 2005.

– Các văn bản lưu trữ của Phần Lan (Constitution 1919, Parliament Act 1928, Ministerial Responsibility Act 1922) lấy từ bộ sưu tập ICL (International Constitutional Law):

http://www.servat.unibe.ch/icl/

Các văn bản này là các phiên bản 1995 và 1990 (đã sửa đổi so với bản gốc).

– Hiến pháp Phần Lan 2000 (cập nhật 2012): Bản tiếng Anh và tiếng Pháp trên website: http://www.finlex.fi/

– Jaakko Nousiainen, Professor Emeritus in Political Science, “The Finnish System of Government: From a Mixed Constitution to Parliamentarism” (dạng pdf) , đăng trên: http://www.om.fi/

– Các tài liệu về Hiến pháp 1958 và hệ thống chính trị của Pháp dựa trên các website:

http://www.conseil-constitutionnel.fr (Hội đồng Bảo hiến, Conseil constitutionel)

http://www.assemblee-nationale.fr (Quốc hội, tức Hạ viện Pháp)

http://senat.fr (Thượng viện Pháp)

– Thông tin về hệ thống chính trị của Pháp trên website Vie publique:

http://www.vie-publique.fr
——-

[i] Phạm Duy Nghĩa, Bản Hiến pháp sáu mươi năm trước và những món nợ lịch sử, Tuổi Trẻ, Chủ Nhật, 18/02/2007:

http://tuoitre.vn/Chinh-tri-Xa-hoi/187737/Ban-Hien-phap-sau-muoi-nam-truoc-va-nhung-mon-no-lich-su.html

[ii] Impeachment: một số tác giả sử dụng từ “đàn hặc”. Nhưng theo Đào Duy Anh thì “đàn hặc” có nghĩa là “chỉ trích tội lỗi của quan lại (censurer)”. Ý nghĩa này hơi nhẹ so với impeachment, vì thế tôi dùng từ “luận tội”.

[iii] Hiến pháp mới của Phần Lan (năm 2000) đã hạn chế quyền lực của Tổng thống đến mức nhiều nhà chính trị học không đồng ý coi Phần Lan như một mô hình tiêu biểu của chế độ nửa-tổng thống. Vì vậy tôi không dùng bản này để so sánh.

[iv] Trước đó, quyền bất khả xâm phạm này chỉ dành cho các nghị sĩ tại Hạ viện và Thượng viện.

[v] A Country Study: Finland, op. cit., Chapter 4.

[vi] Phó thự 副 署: Quan Tổng thống đã ký tên ở các pháp luật và mệnh lệnh rồi, phải có một viên Bộ trưởng ký tên theo vào, thế gọi là phó thự (contre-signer). Đào Duy Anh, Hán-Việt Từ điển giản yếu.

[vii] Constitution 1919 of Finland, Adopted on: 17 July 1919, ICL Document Status: 22 Dec 1995: http://www.servat.unibe.ch/icl/fi01000_.html.

[viii] Nguyên văn: “Le Premier Ministre dirige l’action du Gouvernement.”

[ix] Mai Thái Lĩnh, Huyền thoại về một Nhà nước tự tiêu vong, talawas 2005, chương VII : Dân chủ vô sản: từ lý luận đến hiện thực.

[x]United Kingdom là tên viết tắt của United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland (Vương quốc Liên hiệp ĐạiBritain và Bắc Ái Nhĩ Lan). Vương quốc này bao gồm 4 xứ (countries): Anh (England),Wales,Scotland và Bắc Ái Nhĩ Lan.

[xi] Đạo luật này thay thế cho một đạo luật ban hành vào năm 1957.

[xii] Tòa Thượng thẩm (High Court) ở hai xứ Anh (England) và Wales chịu trách nhiệm xét xử sơ thẩm đối với các vụ án liên quan đến những món tiền lớn hay các vụ án quan trọng, đồng thời cũng có thẩm quyền giám sát đối với hầu hết các tòa án cấp dưới. Một số từ điển Anh-Việt dịch nhầm thành Tòa án Tối cao. Trong thực tế, “tòa án tối cao” ở Vương quốc Liên hiệp Anh trước đây là Ủy ban Phúc thẩm (Appellate Committee) thuộc Thượng viện Anh. Từ cuối năm 2009, Tòa án Tối cao (Supreme Court of United Kingdom) được chính thức thành lập, thay thế cho Ủy ban nói trên.

[xiii] Parliament of the United Kingdom, “Disqualification for membership of the House of Commons”:

http://www.parliament.uk/briefing-papers/SN03221.pdf

[xiv] Assemblée nationale, “Fiche n° 16 : Le statut du député”:

http://www.assemblee-nationale.fr/connaissance/fiches_synthese/fiche_16.asp

[xv] Assemblée nationale, “Les incompatibilités”:

http://www.assemblee-nationale.fr/connaissance/incompatibilites.asp

[xvi] Montesquieu, De l’esprit des lois, livre XI, 6 (De la constitution anglaise).

[xvii] Điều 38 quy định: “Khi Nghị viện không họp được, Ban Thường vụ cùng với Chính phủ có quyền quyết định tuyên chiến hay đình chiến.” Nhưng điều 49, mục (k) lại ghi “Tuyên chiến hay đình chiến theo như điều 38 đã định” thuộc quyền hạn của Chủ tịch nước.

[xviii] Ở Pháp, sắc luật (ordonnance) dưới thời Đệ ngũ Cộng hòa là sự tiếp nối của hình thức sắc lệnh-luật (décret-loi) dưới thời Đệ tam Cộng hòa và Đệ tứ Cộng hòa.

[xix] Vào lúc này, Chủ tịch và các Phó chủ tịch Quốc hội chỉ làm các công việc mang tính hình thức như: chủ toạ các phiên họp, bảo đảm việc thi hành nội quy, thực hiện quan hệ đối ngoại của Quốc hội, v.v…